村要素改革拼圖——從增減掛鉤到家庭農(nóng)場

   集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊所導(dǎo)致的最直接后果，就是許多地方出現(xiàn)的“村官腐敗”現(xiàn)象，本應(yīng)由集體成員共同所有的集體資產(chǎn)成為少數(shù)強(qiáng)勢支配者的食利機(jī)器，這也意味著，對于多數(shù)即將進(jìn)城的農(nóng)民而言，也就少了一份保障，更多的農(nóng)民難以隨工業(yè)化、城市化發(fā)展壯大而分享到城鎮(zhèn)化的好處。

 

　　這也是對集體資產(chǎn)確權(quán)到戶的意義所在，“對更多走出農(nóng)村的人來說，通過股份的形式，哪怕進(jìn)城變成居民，股份還是存在并可以繼承的，集體資產(chǎn)改革可以讓農(nóng)民利益得到的保護(hù)，農(nóng)民也從此可以放心離土。”盛亞飛說。

 

　　與家庭農(nóng)場一樣，對于農(nóng)村集體資產(chǎn)改革，也有相應(yīng)的約束條件。目前一種較為常見的說法，即將集體資產(chǎn)改革等同于集體建設(shè)用地折股量化，封堅強(qiáng)表示，集體建設(shè)用地只是集體資產(chǎn)的一部分，不能簡單等同于集體資產(chǎn)，除了集體建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)以來，不同歷史時期形成的各類集體資產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)要考慮進(jìn)去。

 

　　而從松江集體資產(chǎn)改革的操作路徑上，與家庭農(nóng)場類似，作為要素變革，它需要的是一整套制度設(shè)計，以及步步事無巨細(xì)的執(zhí)行。從集體資產(chǎn)的清查和摸底，再到專業(yè)評估公司評估，以及與集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)股份和公示，這并非本刊記者在上海其他地區(qū)看到的僅僅在村委會門口貼一張集體資產(chǎn)清單就可以概括、完成的。

 

　　對于集體資產(chǎn)未來的可持續(xù)發(fā)展，封堅強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善經(jīng)營管理制度，向市場化和現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展方向靠攏，也要根據(jù)實(shí)際情況，逐步讓集體資產(chǎn)由改革過渡期基層官員扮演管理者角色向它真正的股東——農(nóng)民選舉或聘請專業(yè)人員進(jìn)行管理過渡，這樣才可以真正實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民做主”。

 

　　讓離土農(nóng)民放心帶著股份（土地）進(jìn)城，為更為充分的城鄉(xiāng)一體化鋪平了道路。而它的“抓手“，即從層面為守住18億畝耕地紅線而設(shè)的建設(shè)用地增減掛鉤（下稱“增減掛鉤”）——減少鄉(xiāng)村建設(shè)用地的前提下，按照等量面積增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，同等的鄉(xiāng)村建設(shè)用地則復(fù)耕為耕地，這其中，不僅包括原本占用農(nóng)田的工業(yè)用地減量，同時也包括農(nóng)民宅基地的減量。

 

　　更充分的城鄉(xiāng)要素交換：增減掛鉤

 

　　【通過宅基地置換，不僅農(nóng)民居住環(huán)境得到改善，財產(chǎn)權(quán)有了更多的體現(xiàn)，同時，城鎮(zhèn)化地區(qū)建設(shè)用地增加，又為進(jìn)一步工業(yè)化打開了空間】

 

　　去年春節(jié)前后，本刊記者就增減掛鉤和城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌相關(guān)話題陸續(xù)走訪了松江佘山、小昆山、石湖蕩、新浜四鎮(zhèn)，與以往在其他一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民反抗暴力拆遷案例不同，讓本刊記者最為意外的是，在宅基地減量的問題上，尤其是浦北工業(yè)化地區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)民更希望早日減量。雖然因?yàn)檎販p量問題，也有農(nóng)民上訪，但他們的訴求卻是，打聽什么時候增減掛鉤，希望政府優(yōu)先考慮自己的宅基地。

 

　　之所以會出現(xiàn)這樣的情況，除了嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部和上海市有關(guān)增減掛鉤和宅基地置換的政策，在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上操作，早在2003年便作為上海市批宅基地置換試點(diǎn)的佘山鎮(zhèn)黨委書記姚建峰對本刊記者表示，這與家庭農(nóng)場、集體資產(chǎn)改革都有關(guān)系，它們互為一個有機(jī)整體，是一個系統(tǒng)性工程。

 

　　站在進(jìn)城農(nóng)民角度上，除了每年會有集體資產(chǎn)分紅，通過宅基地置換，又能在城鎮(zhèn)較好地段獲得與鄉(xiāng)村同等面積甚至更多面積的商品住房，原本不能買賣的宅基地也因此而數(shù)倍增值，農(nóng)民又何樂而不為呢？

 

　　本刊記者在河南、四川、海南、上海等地實(shí)地探訪后認(rèn)為，與網(wǎng)上小資情懷泛濫的環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村圖片不同，現(xiàn)實(shí)中更多的鄉(xiāng)村并非居住。一方面，上世紀(jì)80年代以后如雨后春筍在農(nóng)村冒出來的農(nóng)民住宅多為空心墻體，建筑質(zhì)量堪憂；另一方面，小聚落村莊面臨著交通、居住等各種不便，一些村莊上方就是高壓線，更不必說工業(yè)化帶來的農(nóng)村空心化，造成雖有大量住宅卻無人居住的資源浪費(fèi)。而通過宅基地置換，不僅農(nóng)民居住環(huán)境得到改善，財產(chǎn)權(quán)有了更多的體現(xiàn)，同時，城鎮(zhèn)化地區(qū)建設(shè)用地增加，又為進(jìn)一步工業(yè)化打開了空間。

 

　　城市化和工業(yè)化越充分，集體資產(chǎn)未來增值的空間也越來越大。同樣以上海佘山為例，據(jù)姚建峰介紹，通過宅基地置換，佘山在建農(nóng)民安置房時，還有屬于集體資產(chǎn)的商業(yè)配套項(xiàng)目，在佘山的規(guī)劃中，未來還將增加屬于集體資產(chǎn)的9萬平方米公租房，并出租給企業(yè)或單位，以解決未來佘山大力發(fā)展如五星級酒店等高端服務(wù)業(yè)的員工，以及工業(yè)園區(qū)里高端制造企業(yè)中層員工的居住問題。

 

　　“我們的集體資產(chǎn)倍增計劃，實(shí)際上早就完成了，通過增減掛鉤，不僅為我們自己打開了發(fā)展空間，也提升了整體的環(huán)境質(zhì)量，佘山老百姓(603883,股吧)得到實(shí)惠之余，也為他們積累了更多好的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。”姚建峰說。

 

　　早在2008年，松江小昆山鎮(zhèn)就已成為上海市批小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)黨委書記沈惠龍的辦公室墻壁上掛著的規(guī)劃圖上可以很清楚地看到，通過增減掛鉤和宅基地減量，原本星羅棋布散落在小昆山鎮(zhèn)184個農(nóng)民居住點(diǎn)，將被集中到小昆山中心鎮(zhèn)區(qū)。而在中心鎮(zhèn)區(qū)兩側(cè)，則分別是農(nóng)業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。

 

　　“我們未來建設(shè)完畢后，就是三大板塊了，大板塊是20平方公里的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，下來是4.5平方公里的集鎮(zhèn)區(qū)，剩下的農(nóng)業(yè)片區(qū)還有24平方公里。”沈惠龍指著地圖對本刊記者說。

 

　　小昆山鎮(zhèn)也是上海市的增減掛鉤項(xiàng)目，涉及土地4506畝。而通過增減掛鉤和宅基地置換，不僅為全鎮(zhèn)騰出了1770畝耕地，農(nóng)業(yè)片區(qū)也由此連成片，變成標(biāo)準(zhǔn)化的萬畝良田。同時，除了600畝地用于建設(shè)農(nóng)民安置房之外，還有1500畝地用于土地出讓，去年，這一地塊已落入綠地集團(tuán)囊中，整體來規(guī)劃建設(shè)新鎮(zhèn)區(qū)的旅游、商貿(mào)、住宅等板塊。

 

　　沈惠龍說，小昆山鎮(zhèn)宅基地減量涉及2236戶農(nóng)民，從2014年開始拆，時至今日，只剩下21戶沒有拆。這樣算來，自愿拆除宅基地的農(nóng)戶高達(dá)99.06%。

 

　　增減掛鉤約束條件

 

　　【國土資源部在考察報告中將松江的做法定義為“超級增減掛鉤”，之所以“超級”，源于其在動員規(guī)模和實(shí)施路徑上的創(chuàng)新之處】

 

　　為什么同樣是增減掛鉤，在松江就得到了農(nóng)民擁護(hù)，而到其他一些地方，往往受到詬病，甚至變成了強(qiáng)迫農(nóng)民上樓或者“攤大餅”式的發(fā)展？事實(shí)上，對比國內(nèi)更多地區(qū)在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中的作為，不僅是增減掛鉤，包括集體資產(chǎn)改革和家庭農(nóng)場，作為要素變革，在明確方向同時，它們也應(yīng)有系統(tǒng)性的制度約束條件。

 

　　去年8月，國土資源部在松江做了一個詳細(xì)的增減掛鉤實(shí)地考察，并在考察報告中將松江的做法定義為“超級增減掛鉤”，不僅國土資源部部長姜大明做了批示，上海市委書記韓正也批示稱，可將該調(diào)研報告送全市各區(qū)縣及市局有關(guān)部門進(jìn)行學(xué)習(xí)、借鑒。

 

　　在本刊記者獲得的上述“超級增減掛鉤”報告中，國土資源部認(rèn)為，雖然從方法上，都是通過減少農(nóng)村建設(shè)用地前提下，按照等量面積增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，這和其他地方并無二致，但從動員規(guī)模和實(shí)施路徑上確實(shí)又給人耳目一新之感。

 

　　據(jù)國土資源部報告，松江增減掛鉤耳目一新的地方有三處：

 

　　處是：鎖定建設(shè)用地總規(guī)模不擴(kuò)大進(jìn)行頂層設(shè)計。“其他地區(qū)的增減掛鉤一般沒有鎖定縣（區(qū)）建設(shè)用地總規(guī)模，只選擇相對容易的局部地區(qū)開展，大多也不進(jìn)行動員，只要集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自愿復(fù)墾，城鎮(zhèn)新區(qū)有建新用地的需求；實(shí)施的結(jié)果，雖然項(xiàng)目覆蓋到的地方能夠做到增減平衡，但未覆蓋的地方建設(shè)用地還是會增加。”國土資源部報告稱。

 

　　松江的做法則是，“先鎖定了全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模的‘天花板’，再在全區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)控、組織項(xiàng)目和調(diào)配資金，涉及面更廣；實(shí)施的結(jié)果則能保證全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模不擴(kuò)大。也就是說，松江的增減掛鉤解決的是全局問題而不是局部問題。”

 

　　鎖定建設(shè)用地總規(guī)模不擴(kuò)大也是增減掛鉤的要害，根據(jù)上海“十三五”規(guī)劃，上海市建設(shè)用地的紅線是3185平方公里，其中松江對應(yīng)的紅線是286平方公里。

 

　　今年“兩會”期間，作為人大代表的盛亞飛在會上說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要牽住農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地減量化這個“牛鼻子”，否則就會淪為“半拉子”的城鎮(zhèn)化。本刊記者問他，減量化的“牛鼻子”是什么？他回答說，就是要牢牢守住建設(shè)用地不再增加的這根紅線，如果守不住，增減掛鉤就失去了意義。

 

　　松江與眾不同的第二處在于：既在城鄉(xiāng)之間又在區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地增減掛鉤。

 

　　據(jù)國土資源部報告，其他地區(qū)的增減掛鉤一般只在城鎮(zhèn)建新區(qū)與農(nóng)村拆舊區(qū)之間搭建平臺，在資源由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)同時，實(shí)現(xiàn)資金由城鎮(zhèn)流向農(nóng)村，通過城鄉(xiāng)要素平等交換促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但松江不僅在城鄉(xiāng)之間搭建了要素平等交換平臺，還通過區(qū)域建設(shè)用地增減掛鉤，在區(qū)域之間搭建資源優(yōu)化配置的平臺。

 

　　換言之，松江的增減量掛鉤，是在先做好浦北工業(yè)區(qū)、浦南農(nóng)業(yè)區(qū)規(guī)劃的前提下進(jìn)行的，浦北是建設(shè)發(fā)展區(qū)，規(guī)劃建設(shè)空間大部分也在浦北，需要建的量大，建設(shè)用地指標(biāo)就會有缺口，土地級差地租也更高，浦南鎮(zhèn)街規(guī)劃發(fā)展空間小，存量建設(shè)用地多，需要減的多，建的少，就會有指標(biāo)富余，搭建區(qū)域之間建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺自此而來，浦南富余指標(biāo)通過交易平臺提供給浦北指標(biāo)稀缺的地方使用，這樣就實(shí)現(xiàn)了浦南、浦北的資源優(yōu)化配置。

 

　　“顯然，除了政府需加強(qiáng)引導(dǎo)外，交易平臺的設(shè)計也遠(yuǎn)較一般的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)雜。”國土資源部上述報告稱。

 

　　第三處與眾不同在于，松江的增減掛鉤服務(wù)于轉(zhuǎn)型發(fā)展的總要求。“其他地區(qū)的增減掛鉤當(dāng)然也有促進(jìn)節(jié)約集約用地、推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理、推動新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等多重目標(biāo)，但一般還未上升到落實(shí)總體規(guī)劃、支撐轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略高度，后者正是松江增減掛鉤的目的所在。”

 

　　松江的增減掛鉤，在每個鎮(zhèn)都是書記主抓的要務(wù)，這從盛亞飛辦公室與各個街鎮(zhèn)黨委書記辦公室一個共同特點(diǎn)就能看出，就像軍隊指揮官的作戰(zhàn)地圖一樣。本刊記者在采訪中注意到，各個街鎮(zhèn)黨委書記辦公室的墻壁上都掛著一大幅轄區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃地圖。

 

　　重新理解農(nóng)民進(jìn)城

 

　　【集體所有制的框架下的城市化，對標(biāo)于最初農(nóng)村地區(qū)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)的初衷——保證農(nóng)民利益在城市化進(jìn)程中不受損，對于進(jìn)城農(nóng)民，賦予他們更多的財產(chǎn)權(quán)，保證他們在城市中能夠安居樂業(yè)】

 

　　在封堅強(qiáng)看來，與其說是增減掛鉤，不如說是城鄉(xiāng)之間的資源統(tǒng)籌。在“超級增減掛鉤”之下，級差地租較高的浦北地區(qū)集中精力發(fā)展工業(yè)化和城市化，不僅將建設(shè)用地利用效率化，同時還可以按照城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，通過財政轉(zhuǎn)移支付、勞動力就業(yè)來助力浦南農(nóng)業(yè)區(qū)發(fā)展，而浦南農(nóng)業(yè)區(qū)實(shí)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城下，也得以集中精力發(fā)展農(nóng)業(yè)。

 

　　農(nóng)民進(jìn)城，也不僅是拆遷補(bǔ)償夠不夠多，置換房屋面積大不大的事情，在考慮尊重農(nóng)民意愿，解決住房需求同時，在養(yǎng)老保障、就業(yè)上都應(yīng)該有更多的制度安排。

 

　　2010年，松江區(qū)設(shè)立統(tǒng)籌專項(xiàng)資金，對全區(qū)土地出讓凈收益進(jìn)行統(tǒng)籌，其中凈收益的三分之一作為專項(xiàng)資金扶持浦南地區(qū)，它主要用于提高農(nóng)民社會養(yǎng)老保障水平等三農(nóng)支出。經(jīng)過數(shù)年積累，到2014年底，松江土地出讓凈收益區(qū)級統(tǒng)籌專項(xiàng)資金已籌集60多億元，農(nóng)民納入鎮(zhèn)?；虺潜Ｈ藬?shù)達(dá)20.6萬人，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?8.5%，其余則全部納入農(nóng)保，而至目前，再加之浦北、浦南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之間統(tǒng)籌設(shè)立專項(xiàng)基金，以區(qū)鎮(zhèn)兩級補(bǔ)差的方式，浦南地區(qū)的農(nóng)民的各項(xiàng)退養(yǎng)保障待遇也已提高至鎮(zhèn)保水平。

 

　　封堅強(qiáng)認(rèn)為，有效減少農(nóng)村人口，不僅是解決三農(nóng)問題的重要途徑，同時也是城鄉(xiāng)一體化的必經(jīng)之路，在農(nóng)民居住轉(zhuǎn)移、農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)等農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問題上，基層政府有責(zé)任進(jìn)行有序引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)得出去，進(jìn)城農(nóng)民呆得下去。

 

　　除了集體資產(chǎn)股份每年的分紅，松江區(qū)還設(shè)立了專項(xiàng)資金扶持農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，即建立浦南農(nóng)村勞動力就業(yè)扶持基金，對企業(yè)安置浦南農(nóng)村勞動力，并按照每年每人2000元標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，對浦南農(nóng)民跨區(qū)域非農(nóng)就業(yè)，按每人每月200元的標(biāo)準(zhǔn)給予交通、就餐補(bǔ)貼，鼓勵浦南農(nóng)村富余勞動力到二、三產(chǎn)業(yè)更發(fā)達(dá)的浦北地區(qū)就業(yè)。

 

　　“城市化的過程不是簡單地把農(nóng)民搬走，而是要有產(chǎn)業(yè)支撐。如果沒有，搬過來找不到工作，若干年后就是貧民窟。分散在外面的老百姓聚集在一起生活，不僅能安居，還要樂業(yè)才行。”談及城市化，姚建峰說。

 

　　必須注意到，中國工業(yè)化過程中的農(nóng)民進(jìn)城，也是在堅持集體經(jīng)濟(jì)所有制前提下發(fā)生的，無論是家庭農(nóng)場、集體資產(chǎn)改革或者是增減掛鉤，都是在集體經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)運(yùn)行的，這也是中國農(nóng)業(yè)問題的一個特色之處。

 

　　對于國際上更受追捧的純市場競爭理論，集體經(jīng)濟(jì)往往會因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明而受到詬病，但通過農(nóng)地“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，走本地農(nóng)民受益的家庭農(nóng)場道路，同樣也保證了效率；集體資產(chǎn)改革對內(nèi)明晰了集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，并確權(quán)到人，同樣也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民利益和城市化利益相統(tǒng)一；而本著讓農(nóng)民安居樂業(yè)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)出發(fā)的增減掛鉤，在現(xiàn)實(shí)中也一改強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城的形象，反而成為城鄉(xiāng)一體化的重要“抓手”。

 

　　當(dāng)然，從這個漫長而艱辛的城市化過程中看，基層政府在其中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多為農(nóng)民設(shè)身處地考慮的責(zé)任，農(nóng)民并非是家園的那個固守者，之所以固執(zhí)，根本原因在于保障不夠，文藝一點(diǎn)說，就是“生命到別處無從安放”。

 

　　話說回來，目前全范圍內(nèi)對中國農(nóng)村土地討論比較多的一個問題是，農(nóng)村“三塊地”——基本農(nóng)田、集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的評估標(biāo)準(zhǔn)是什么？是按照土地產(chǎn)出價值還是按照市場定價來評估？

 

　　本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，對于基本農(nóng)田，作為生產(chǎn)資料，按照土地產(chǎn)出價值評估沒有問題；集體建設(shè)用地是跟著市場來走，城鎮(zhèn)化到哪里，就跟著市場來評估，這也基本沒有爭議；對于宅基地的評估，不論是按照土地產(chǎn)出價值評估或是市場定價評估，都是偽命題，這是因?yàn)?，由于農(nóng)民宅基地相對城市處于偏遠(yuǎn)郊區(qū)，嚴(yán)格按照市場定價，注定估不出很高的價值，如若按照農(nóng)田產(chǎn)出價值評估，那價格更低，兩者都注定農(nóng)民利益必將受損。

 

　　集體所有制的框架下的城市化，對標(biāo)于最初農(nóng)村地區(qū)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)的初衷——保證農(nóng)民利益在城市化進(jìn)程中不受損，對于進(jìn)城農(nóng)民，賦予他們更多的財產(chǎn)權(quán)，保證他們在城市中能夠安居樂業(yè)。

 

　　這也即是農(nóng)村要素改革拼圖的意義所在——在鄉(xiāng)村，通過有約束的家庭農(nóng)場不斷提高勞動生產(chǎn)率，解決糧食問題；通過集體資產(chǎn)改革確權(quán)到人，讓“離土農(nóng)民”也能享受到城鎮(zhèn)化的好處而放心進(jìn)城；通過增減掛鉤并輔之在養(yǎng)老、就業(yè)等更多平等和公平的城鄉(xiāng)要素交換，農(nóng)民進(jìn)城安居樂業(yè)——這不但是我國城鄉(xiāng)二元制的鴻溝得以最終彌補(bǔ)的美好未來，更是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)艱難轉(zhuǎn)型的背景下，通過激發(fā)中國最基礎(chǔ)、最廣泛的勞動力和土地的活力，最終實(shí)現(xiàn)我國工業(yè)化、現(xiàn)代化的宏偉愿景。